【论文提要】习近平总书记强调坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼数量。目前，各地的诉前解纠工作多为分开进行、多元化解模式，基本是由县、镇乡、村人民调解委员会和县、镇乡司法行政机关、综治办共同开展，由县司法局统筹推进；县人民法院通过特邀调解方式，依托人民法庭或者诉讼服务中心，建立诉前调解组织，开展诉前调解工作。全社会诉前调解呈现出多头并进、多元化解的局面，基层社会治理呈现良性发展格局，但县域行政区划还存在没有形成统一的体系，各调解组织各自为战、互不兼容等一些亟待解决的客观问题，迫切需要整合各诉前调解力量，推动构建完善的诉源治理大格局，形成分工明确、有序递进、有机衔接、协调配套、一体联动社会矛盾纠纷诉前过滤网络体系，通过在人民法院和人民法庭设置诉讼调解对接中心，采取过滤分流纠纷，用足司法确认程序，强化人、财、物制度保障等综合措施，推进一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设，实现诉讼与非诉讼无缝衔接，让社会矛盾纠纷诉前得到充分过滤并得到实质性化解，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。
【关键词】诉源治理 矛盾纠纷 诉前过滤 整合 诉前调解 网络体系
以下正文：
深化诉源治理完善矛盾纠纷预防调处化解机制，构建诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤网络体系，是推动社会治理体系和治理能力现代化的重要举措。推进一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设，是人民法院深入贯彻习近平法治思想，认真贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示精神的具体举措，对于提升新时代人民法院化解矛盾纠纷、服务人民群众能力，健全中国特色社会主义司法制度，加快推进审判体系和审判能力现代化具有重要意义。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，不断健全中国特色一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系，推动构建完善的诉源治理大格局，整合各诉前调解力量，建成分工明确、有序递进、有机衔接、协调配套、一体联动的社会矛盾纠纷诉前过滤网络体系，由人民法院主导推动诉讼与非诉讼实现无缝衔接，推进一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，履行好维护国家安全、社会安定、人民安宁的重大责任，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
现实中，县域社会矛盾纠纷诉前过滤网络体系基本由村人民调解委员会、镇街派驻司法所的人民调解委员会及区县人民调解委员会的三级分层机制；以及人民法院特邀调解组织，如道路交通调解委员会、婚姻家庭调解委员会等诉前调解组织。这两个诉前调解组织体系分别由县司法局主导推动和人民法院主导推动，并行开展工作，职能有重叠，工作内容存在交叉，但两者工作机制尚未实现有机衔接，在协调配合方面还需要加强。对于人民法院而言，对社会矛盾纠纷诉前进行过滤网络建设现实需要就是建成一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系，将解纷资源融入社会矛盾纠纷诉前过滤和化解网络格局中，加强人民法院与行政机关、人民调解、行业调解、律师调解、仲裁部门、公证组织间的密切配合，形成解纷资源的最优化配置。[1]
一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设的核心要义和最终目的是做实源头减量工程，在诉前将大量矛盾纠纷有效化解，实现矛盾减量，进入法院的案件数量降低，实现诉讼案件提质增效，最终取得人民群众的满意度获得感不断增加的效果。而要实现这一目标，就要求构建完善的诉源治理大格局，整合各诉前调解力量，人民法院通过强化协同联动，主动争取党委领导和政府支持，做好与多元解纷对接单位沟通衔接，增强工作合力，明确责任分工，加快推进平台融合，建成分工明确、有序递进、有机衔接、协调配套、一体联动的社会矛盾纠纷诉前过滤网络体系。笔者认为实现的渠道是人民法院全方位对接基层治理单位，协同推进各调解平台进乡村、进社区工作，对社会矛盾纠纷诉前进行过滤，及时预测预防风险、排查梳理矛盾、化解调解纠纷，通过畅通矛盾纠纷信息，诉前委托调解、各调解组织带案下调的工作方式，最大限度将矛盾纠纷化解在基层、解决在当地，助力基层社会治理法治化。
一、当前诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解工作存在的主要问题
（一）理念认知有待深化。对推行诉服中心整体性入驻县级矛盾纠纷调解中心建设认识不够。实践中对是否建设全县统一的联动调处机制、由人民法院还是司法行政机关主推建设矛盾纠纷调解中心存在不同的认识。人民法院内部工作机制有待健全和完善，对诉前调解工作主导推进主体认识不够深入，实际存在人民法院同司法行政机关建成的调解组织各自为战、双方在机制上对接、衔接不畅现状，有悖于一站式多元解纷和诉讼服务体系建设的初衷和目的。
（二）分流过滤不科学路径不清晰。现阶段已初步区分了村社、镇街及区县的三级分层机制，主推单位多是司法行政机关。从人民法院纠纷调处受案前沿和解决终端看，道交、物业、金融、婚姻家事等案件类型在诉讼中仍占较高的比重，这体现出前端过滤和分流机制欠缺，不同程度存在调解力量不够、专业性欠缺、个体或组织间的协同不够紧密等问题，造成类型化纠纷防治效果欠佳。
（三）审执力量前移和下沉不够。通过法庭入驻乡镇级矛盾纠纷调解中心、法官联村等方式推动司法力量更多地向基层延伸不够，与镇乡、村人民调解委员会和参与调解的人员对接不够紧密，在更前端发挥司法对矛盾纠纷防治的保障作用虚化。
（四）诉源治理联动配合不足。司法行政、综治办、法院等诉源治理主体，诉调各层级各主体纵向层级联动和横向部门联动不足，在推动诉前纠纷化解方面，其他主体相互间主动配合的意识和动力不足，“各自为政”“单兵作战”的问题突出，人民调解、行政调解、司法调解等资源，未全线贯通、形成合力。目前人民法院在社会矛盾纠纷诉前过滤网络体系中，未形成诉前社会矛盾纠纷诉前过滤及化解的中心和主导地位，与各部门、调解组织等多头对接，对接机制不完善，一体化工作机制有待完善，影响诉源治理中社会矛盾纠纷一站式多元解决工作推进效率和长远发展。
二、原因分析
（一）统一的顶层制度设计尚不明确，诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解实体化运行运行不足[2]
一是缺乏全国统一的制度设计，顶层设计强调在党委领导下构建诉源治理大格局，但关于如何发挥党委领导、政府主导、社会参与、法治保障的作用，如何强化自上而下的统筹，缺乏具体的细化方案，各方责任分工、目标任务不明，造成多元解纷力量整合困难，推动诉源治理实质化运行的制度保障不足。二是各地对诉源治理重要性的认识尚不统一，各地改革措施分散单薄，工作格局缺乏系统性，以党委、政府、法院分别为牵头主体的诉源治理效能不一。
（二）法律制度不健全、落实不到位，诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解工作缺乏根本保障
一是诉前调解程序缺乏法律保障。现行法律未规定诉前调解前置程序，推动诉前调解依赖于当事人意愿，大量简单纠纷进入诉讼程序，分层递进、配套衔接的纠纷解决体系难以从根本上形成。二是司法确认程序适用不足。司法确认是保障多元解纷效力的主要手段，目前司法确认程序适用率偏低，经人民调解组织调解达成的民事调解协议，仍需立案经过诉讼程序方能完成司法确认，当事人要求确认意愿不高，因没有确认的调解协议的纠纷化解结果缺乏刚性约束，往往容易形成矛盾纠纷再发。
（三）诉源治理力量不足，信息共享共用困难，社会矛盾纠纷诉前过滤及化解作用发挥不够充分
一是诉源治理力量不足。各地普遍缺乏专门的诉源治理管理队伍，牵头整合多元解纷力量的能力不足;行政、司法、社会组织等提供的治理力量不充分，尚未作为主责主业一体推进。二是诉源减量作用有限。村级调解组织调解虽然，但权威性不强，化解纠纷彻底性不够。镇乡街调解委员会，虽因层级提升，权威性增强，但是群众“遇事找法院”的司法惯性难以消除，群众对诉源治理的认识度、积极性不高，选择非诉渠道解纷的意愿不强烈，导致在村、镇两级调解组织过滤掉的矛盾纠纷并不多。三是人民调解水平不高。人民调解员主要来源于退休人员，人员结构不合理，队伍不够稳定，身份特点、调解能力、调解经验不能很好应对新时代下纠纷复杂、多样性，调解的纠纷类型基本为土地纠纷、邻里纠纷等简单的民事纠纷，难以满足人民群众的多重解纷需求。
三、深化诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解的对策建议
基层法院作为社会治理法治化的重要推动力，面对民众持续增长的司法需求，全国人大常委会2021年12月公布《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，进一步完善和拓宽了诉讼与非诉调解衔接的路径和机制，为基层法院深度参与社会治理提供了立法保障。基层法院要主动将人民法院工作融入社会治理法治化大局，以充分发挥法院对人民调解的有机对接和特邀调解机制整合、统领和引导作用为导向，着力推动整合各诉前调解力量，增强诉前过滤社会矛盾纠纷实效，推动构建完善的诉源治理大格局，实现由人民法院主导并推进一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设，通过畅通矛盾纠纷信息，诉前委托调解、各调解组织带案下调的工作方式，最大限度将矛盾纠纷化解在基层、解决在当地。
（一）坚持在党委统一领导下强化诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解实体化运行，切实形成化解纠纷合力
一是在党委政府的统一领导下，组织审判机关、检察机关、公安机关和司法行政机关以及人民调解组织，完善衔接联动机制，共享纠纷化解信息资源，共同参与调解。二是坚持在党委政府统一领导下，进一步扩大多元解纷范围。联动人民调解、行政调解、司法调解，共享共用在线多元解纷平台体系。三是畅通资源对接。充分依靠党委总揽全局、协调各方的核心作用，推广构建分工明确、有序递进、有机衔接、协调配套、一体联动一体化矛盾纠纷化解平台，实现纠纷分流、化解、结果反馈等链条化管理。
（二）优化诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解运行机制，推动衔接联动工作机制的完善和落实
一是过滤分流纠纷。不断增强整体入驻的主动性。诉前矛盾纠纷调解中心的建设作为党委领导下推动诉源治理的主抓手，在“最多跑一地”理念的主导下，坚定诉服中心、人民法庭等司法资源入驻的决心，统筹法院的整体工作，并以入驻两级矛调矛盾纠纷调解中心为基础，不断完善各项工作机制[3]。在人民法院建设“一站式矛盾纠纷调解中心”，立足审判职能，人民法院推动多元参与诉调街接，即人民法院速裁庭与诉前调委会对接、人民法庭与司法综治调解组织对接、村联系法官与村级法务专干对接诉、诉前联调与公证辅助调解对接、诉讼调解与专业调解组织对接。纠纷产生后，一方当事人到法院起诉，经立案庭诉前引导，双方当事人自愿选择诉前调解，由立案庭按照纠纷类型分流到人民调解委员会、婚姻家庭调解委员会、道路交通调解委员会、劳动劳务纠纷调解委员会等人民调解组织进行调解。对于各镇乡街的非行业纠纷，按照被告所在地乡镇分流，由辖区的人民法庭将案件流转至所在地乡镇专职调解员手中，由专职调解员按照规定时间进行调解，调解成功的及时回辖区法庭进行确认，调解不成的，到期交回人民法庭通知当事人立案。激发专职调解人员工作的主动性和积极性，切实发挥专职调解人员作用，确保矛盾纠纷早发现、早调解，得到及时化解，也有效减少部分纠纷进入法院，保证办案法官集中精力办理难案、复杂案件，将案件办成精品案。二是在人民法庭设置对接中心。持续加强与乡镇党委、政府、职能部门协调联动，在人民法庭派驻人民调解委员会，设立专门的诉前人民调解对接中心，让人民法庭辖区内的专职人民调解员在法庭办公，与衔接联动的县司法局、镇司法所协同调度，县人民法院、人民法庭和县司法局、乡镇司法所主动落实矛盾纠纷化解责任，密切进行配合。三是用足司法确认程序。将人民法院诉讼服务中心和人民法庭作为司法确认点，对属于人民调解受案范围的纠纷及时组织调处，对调解成功的，达成调解协议，根据需要引导进行司法确认，实现对各层级人民调解组织的无缝对接。将确认地点下沉到人民法庭，能够近距离短时间将司法确认工作完成。同时人民调解委员会设置在人民法庭，便于交流和沟通，能够提高人民调解的专业性和规范性，确保在法律框架内开展调解工作，避免背离国家法律、政策调解协议产生，使调解协议更具履行性，能够彻底将矛盾纠纷化解在基层。这样的好处是诉前调解达成协议，能够一鼓作气将协议确认，可以有效避免用时过长、确认地点太远当事人借故推脱不进行确认，让调解协议具备更多不稳定性。更能防止司法确认时间过时一方反悔形成诉讼，矛盾纠纷没有得到彻底化解。
（三）加强基层治理力量，积极引入社会治理力量推进诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解工作开展
一是加强调解组织建设。严格按照人民调解法规定，配齐配强乡镇、村居、企事业单位人民调解委员会；加强行业性、专业性调解委员会建设。二是提升调解员水平。加大基层调解员培训、选任、考核力度，用足用好调解补贴，激发调解员工作积极性，不断提高调解员实质性化解纠纷的能力。三是优化调解员队伍结构。吸纳退休法官、检察官、律师等专业人员进入调解员队伍，加大专职调解员的培育力度，充分发挥专职调解员作用提升专职调解工作成效。
（四）强化配套机制建设，提高诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解整体效能
一是强化人、财、物制度保障。将诉源治理工作纳入地方财政预算，为场地建设、人员招纳提供资金支持，同时对专职工作人员配备编制，建立合理绩效考核，激发工作积极性。具体要落实人民调解工作经费保障。解决专职调解人员食宿、带案下乡工作用车的经费保障，确保调解人员能驻的下，干的实、留得住、出成效，也可以平时吃住在当地政府或法庭所在地政府，到法庭开展工作。司法调解人员下乡调解开展工作的食宿、车辆经费应由财政在人民调解工作保障资金范围内予以保障。认真落实解决基层调解组织工作经费和调解员工作补贴、办案补贴，确保矛盾纠纷诉前化解联动衔接工作机制健康有序运行。二是要做实源头减量工程。贯彻落实关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解和关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解相关文件要求，加强与有关部门信息共享、联防联控和协同治理，强化诉讼服务中心分流对接功能，发挥立审执等环节纠纷调处化解作用，促进矛盾纠纷源头减量。三是完善衔接联动工作机制。制定出台联动工作机制相配套的各项制度和工作标准，不断完善优化诉源治理中社会矛盾纠纷诉前过滤及化解运行机制，及时研究并统筹诉前多元矛盾纠纷解决工作中的重大问题，一体推进矛盾纠纷诉前一站式化解工作机制，真正形成化解社会矛盾纠纷的合力，确保县域社会矛盾纠纷诉前过滤网络体系发挥作用，人民调解行政调解司法调解等诉前多元调解与诉讼工作衔接联动工作切实开展起来，切实将大量矛盾纠纷化解在诉前，深入推进市域社会治理现代化，确保社会和谐稳定，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
1.何春芽 鲍滨 管俊兵 陈明灿 易腾 梁瀚：《完善多元解纷机制 深入推进诉源治理》载《人民法院报》2020年12月24日总第 8252 期第8版
2.祖鹏：《深化诉源治理的困境与展望》载《法治参考》2022年02月21日
3.王怡 项炯 沈杰 朱芸 王于文 管福生 施佳芳 孟寅：《深度参与矛盾纠纷化解 充分发挥诉源治理效能》载《人民法院报》2021年07月29日总第 8455 期第8版